加强垂直管理部门和行业系统反腐倡廉建设研究——以国土资源系统为例

【内容提要】：随着我国经济社会的快速发展，对土地资源和矿产资源的依赖也越来越加剧，资源短缺的形势日益严峻，资源的供求矛盾日益突出。国土资源系统是这两种资源的管理部门，具有配置土地资源和矿产资源的权力，国土资源部门自然成了利益攻关的重点、社会关注热点、矛盾冲突的焦点。虽然国土资源系统惩治和预防腐败方面作了多方面的努力，也取得了一定的成效。但是腐败现象在我市国土资源领域易发多发的状况仍未得到根本改变。相继铜仁市国土资源局、碧江区国土资源局、思南县国土资源局、玉屏县国土资源局、江口县国土资源局和德江县国土资源局的十多名领导干部栽倒在国土资源的领域里。他们的违纪违法犯罪，其主要原因：就是忽视学习，法律、纪律意识淡薄，放松世界观的改造，背离了党的宗旨，在不法分子的诱惑拉拢下，经不起权力、金钱、美色的考验，经不起执政、改革开放和发展市场经济的考验，令人十分痛心。在发展经济，推进富民兴黔事业，全面建设小康社会的进程中，各种诱惑和腐蚀将是长期的，各级领导干部要引以为戒，从违纪违法者用政治生命换来的悔恨中吸取深刻教训，珍惜党的重托、人民的期望，也珍惜自己，珍惜家庭。

一、省级以下国土资源干部管理体制基本情况

根据中央机构改革文件精神，省级以下国土资源管理机构领导成员的任免，由地方组织部门变为上一级国土资源主管部门党组任免为主，但应征求地方党委意见。按照干部管理权限，地、县级国土资源局正、副职领导的任命要得到上一级国土资源厅、局党组的同意。国土资源部门从2005年开始，就成了垂直上挂部门。

二、深刻认识国土资源系统反腐倡廉建设的重要性和紧迫性

随着我国经济社会的快速发展，对土地资源和矿产资源的依赖也越来越加剧，资源短缺的形式日益严峻，资源的供求矛盾日益突出。国土资源部门是这两种资源的管理部门，具有配置土地资源和矿产资源的权力，国土资源部门自然成了利益攻关的重点、社会关注的热点、矛盾冲突的焦点。虽然国土资源部门在惩治和预防腐败方面作了多方面的努力，也取得了一定的成绩，但是腐败现象在我省国土资源领域易发多发的状况仍未得到根本改变。根据2008年4月7日省检察院提供的数据显示，2005年以来，全省先后有155名国土资源管理干部被立案查处。其中，涉及土地（征收征用、开发整理、截留挪用）案件的106人，占总数的68.4%；涉及矿产资源案件的45人，占总数的29.3%；党员133名，占总数的85.5%。副厅级干部1人，占总数的0.6%；处级干部（处长、正副局长）7人，占总数的4.5%；科级干部（县局正副局长、地州市局中心主任、主任科员）54人，占总数的34.8%；股级干部（正副股长、正副所长、站长、县局中心主任）58人，占总数的37.4%；97人被刑事处罚，118人被给予纪律处分。对这种严峻的形势，我们一定要始终保持清醒的头脑，充分认识国土资源领域反腐倡廉长期性、复杂性、艰巨性。在和平建设时期，消极腐败不会绝迹，不治，会更加泛滥，如果说有什么东西能够对党造成致命伤害的话，毫无疑问，那就只能是我们党内的腐败。上述事实必定给大家极大的震动，也足以帮助我们深刻认识到新时期国土资源领域反腐倡廉建设的重要性和紧迫性。

三、国土资源系统反腐倡廉建设存在的问题

（一）矿业权取得未严格按照《贵州省矿业权出让管理暂行办法》和《贵州省矿业权转让管理暂行办法》规定操作，弄虚作假、徇私舞弊、暗箱操作，没有遵循“公平、公正、公开”和诚实信用原则，没有使矿业权交易在阳光下进行，迫使矿业权人行贿，才能取得《勘查许可证》或《采矿许可证》。如：思南县国土资源局矿权股原股长受贿40多万元；省国土资源厅原伍副厅长，省国土资源厅矿权管理处原处长等就是栽倒在矿业权审批工作职位上。

（二）国家建设项目用地征收征用农民土地。对农民未进行足额补偿，截留挪用。中央扩大内需项目或省、地重点建设项目要进行落地建设，必须要征收农民的土地。为了维护社会的稳定，征收农民的土地，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，地方政府要建立健全失地农民社会保障体系，才允许征地，要解决失地农民长远生计和后顾之忧，并对被征用的土地进行足额补偿。要进行多途径安置，不让农民失地又失业，无生存保障。然而，国土资源部门个别握有职权的工作人员在征收征用农民土地过程中，对农民的征地费用没有足额发放到农民手中，截留挪用，甚至冒名代领，有的领导干部利用职权，擅自减免征地费、土地滞纳金、土地交易工作经费、地价款及拆迁费，从中收受贿赂。如：碧江区国土资源局原局长胡某某，凯里市国土资源局原局长李伟等，就是在征地领域中犯罪的典型案例。

（三）在土地开发整理工作中，未履行招投标程序，即使履行了招投标程序，也只是走形式，走过场，泄露标底或者其他有关保密资料，从中收取贿赂。根据《土地管理法》规定，占用耕地要实行“占一补一”制度，称耕地占补平衡，确保18亿亩耕地红线，保证粮食安全。铜仁地区每年都是10多万亩土地开发整理任务，用来补充新占用地的耕地，叫做新增耕地开发。如：杭瑞高速公路占补平衡，今年实施的小规模土地开发等。土地开发整理，按每亩3000元进行发包出去，如果在1000亩以上，就几千万元资金，利润丰厚，是一块肥肉。开发商千方百计想承揽开发权。如果在招投标过程中透露标底，利用职权，为他人谋取利益，收受他人贿赂，就会导致腐败行为的发生。如：铜仁市国土资源局原副局长刘某某、玉屏县国土资源局原局长及土地开发中心原主任，就是在土地开发整理领域里栽的跟斗。

（四）土地登记办证过程中不严格按照土地登记规程，收受他人贿赂办关系证、办人情证。土地登记有初始土地登记和变更土地登记，土地登记后，要由县人民政府颁发《国有土地使用证》或《集体土地使用证》是体现单位或个人拥有对土地使用的权利，也是体现拥有资产或物权的权益。是人们利益攻关的重点。老百姓要进行土地登记，经常会宴请、送烟、送酒，甚至送钱。办证人员站不稳立场，不坚持原则，会被金钱和物质诱惑。如：江口县地籍股原股长是截倒在土地登记的职位上。

（五）农村宅基地管理不规范，也会造成腐败行为。在城镇、集镇、场镇和城郊集合部的宅基地都很重要，都很值钱。是经商之人和老百姓梦寐以求的地方，想千方百计达到占有为目的，就不择手段找关系、送金钱。有相当一部分国土资源所所长就是在审批农村宅基地的职位上摔跤的，如德江县青龙镇国土资源所原所长刘某某，就是在这个领域里领刑12年。

（六）各级国土资源行政主管部门及其工作人员，对经营性国有建设用地进行招拍挂，违规操作，会滋生腐败行为。一是在招标、拍卖或者挂牌出让方案文件的拟定、编制、公告及组织实施过程中违反有关规定；二是利用职权直接或者间接干预招标、拍卖、挂牌出让；三是在招标、拍卖或者挂牌出让中的其他徇私舞弊、滥用职权行为。如：仁怀市国土资源局原局长李某某，在对土地尚未进行评估，地价尚未确定，开发商均未进行资质验证的前提下，李某某通过公开会议，擅权专断地确定柳某为该地段开发商。那是违反规定，“暗箱操作”。省纪委决定撤销他的党内职务的处分。

四、加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的国土资源系统反腐倡廉建设

（一）坚持加强思想道德建设与加强制度建设相结合。

1、必须重视教育在思想道德建设中的基础性作用。胡锦涛同志在十七大报告中指出：“育人为本，以德为先。”加强思想道德建设，离不开教育，离不开学习。学习、教育，是统一思想，提高认识，加强思想道德建设的唯一途径，是加大从源头上防治腐败的重要举措。中央在《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，把教育放在首位，这更是肯定了教育在反腐倡廉建设中的基础性作用。作为各级国土资源部门主要负责人，必须重视对党员干部进行反腐倡廉教育，充分发挥教育在反腐倡廉中的作用才能算得上合格，否则就是失职。

2、加强思想道德建设必须坚持以正面教育为主。腐败问题的发生，首先是思想道德防线出了问题，因此，必须加强思想道德建设。一是要牢固树立正确的世界观、人生观、价值观。始终把理想信念教育作为筑牢拒腐防变思想道德防线的核心内容；引导党员、干部坚定理想信念，打牢廉洁从政的思想基础，自觉遵守党的纪律和国家的法律法规。二是要牢固树立正确的权力观、地位观、利益观。要加强权力观教育，真正理解“一切权利归于人民”的深刻涵义，着重解决“为谁掌权，怎样用权”的问题。三是要牢固树立正确的群众观、政绩观、发展观。贯彻和落实科学发展观，核心是体现以人为本。国土资源管理涉及发展和民生，我们的一切行政行为必须以维护群众的切身利益为根本出发点和落脚点。四是创新教育形式、拓展教育渠道。要通过观看专题影视片、看专题展览、听现身说法等形式，加强党的优良传统教育、党风党纪教育、法律法规教育、从政道德教育，既要发挥先进典型的引导作用，又要利用反面典型的警示作用，不断充实教育内容、提高教育成效。

3、加强思想道德建设必须与加强个人道德建设结合起来。胡锦涛同志在党的十七大报告中强调，党员领导干部必须“讲党性、重品行、作表率”，这实际上也是要求领导干部加强个人品德建设。党员干部必须明是非、辩美丑、分善恶、识正邪，知荣辱，需要一种对善的执着追求。需要在实践中养成固定的道德情感、良好的道德习惯和坚强的道德意志，坚持善良和正义，抵制邪恶和私欲，始终做到自重、自省、自警、自励，体现出高尚的个人品德、体现出较高的综合素质。只有具备良好的个人品德，为官才能服众，只有讲诚实、守信用、讲公心，做事才能服从。“做官先做人”。

4、深化改革，进一步推进惩治和预防腐败体系的制度建设。根据我区土地开发整理、地勘、地灾防治等方面资金比较集中的实际，加强对预防腐败工作的调查研究，督促深化改革，制定相关制度，努力解决导致腐败滋生的深层次问题，切实做到用制度管权、管事、管人。一是要继续以国土资源市场建设为重点，完善工业用地有偿使用制度，全面实行工业用地招标拍卖挂牌出让。二是要继续推进矿权行政审批制度的改革，着力培育矿权转让的二级市场，最大限度地减少和规范行政审批，最大限度地发挥市场配置矿产资源的基础性作用。三是要进一步规范国土资源行政执法自由裁量权，要区别违法行为不同情形，把有关法律、法规中具有较大处罚幅度的内容细化层次，压缩空间，制定出违法行为清晰、裁量空间适度的实施细则，使既易于执法人员操作，又便于群众监督。

（二）坚持严肃查处大案要案与切实解决损害群众切身利益的问题相结合。胡锦涛同志在十七大报告中指出，把查办大案要案与切实解决损害群众切身利益的问题相结合，这是我们党在反腐倡廉建设中得出的一条重要经验。这几年，我区各级国土资源部门出了不少违纪违法案件，有的还是大案要案，危害相当严重，影响恶劣，教训深刻。我们要深刻认识，认真反省。各级国土资源部门要坚决支持、配合纪检监察机关和司法机关查处腐败分子，决不姑息，决不护短。要严厉查办土地使用权、探矿权采矿权审批出让中官商勾结、权钱交易和严重分割群众利益的案件，要严厉查办国土资源管理人员入股办矿、参与土地开发、土地整理，或工程项目发包中的商业贿赂案件，要严肃查处发生在群众身边的腐败案件，以反腐倡廉的实际成果取信于民，赢得群众的支持。

（三）坚持廉政建设与勤政建设相结合。廉政和和勤政，是对干部的基本要求，也是加强反腐倡廉建设要达到的两个相互联系的重要目标。我们必须抓好这两项建设：

抓好国土资源系统的廉政建设。廉政，就是廉洁从政。就是胡锦涛同志在两会闭幕会上所讲的“干干净净为国家和人民办事”；我们必须加强对领导干部执行廉洁自律和廉洁从政各项规定的监督检查，严格执行党纪政纪、述职述廉、诫勉谈话、函询和党员领导干部报告个人事项等制度。坚持自我约束与加强监督相结合，实现自律和他律的有机统一。

抓好国土资源系统的勤政建设。勤政，就是心系百姓，尽职尽责，执政为民；就是全心全意为人民服务。要把精力用于谋发展、心思用于求实效、劲头用于抓工作上，脚踏实地，勤政为民。

对事业无所追求、不思进取，对责任不尽职责、推诿搪塞，这是石宗源书记多次痛斥的那种“庸官”。不勤而懒、无所用心、工作被动、效率低下，这是石宗源书记多次痛斥的那种“懒官”；对“乱作为”、“不作为”的要整治，对“慢作为”也要治。要忠于职守，尽职尽责；在其位，谋其政。把人民赋予的权力用于给人民办实事、解难事。既勤且廉，勤廉兼优。

（四）坚持加强对干部的监督与发挥干部主观能动性相结合。胡锦涛同志在十七届纪委三次全会上关于坚持加强对干部的监督与发挥干部的主观能动性相结合的重要论述，科学阐明了监督干部与信任干部的必要性及其相互关系，充分体现了党中央对广大干部的关心、爱护和信任。要重点抓好以下几个方面的监督：

1、重要加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。主要领导干部是一个单位的核心，在领导班子里是班长，不是“家长”。因而，必须对主要领导干部在用人、用钱、重大事项的决策及安排上进行监督。对唯我独尊、独断专行、违反规章制度、破坏民主集中制原则等行为，要坚决予以纠正。上级组织要对其进行诫勉谈话，或进行函询。情节严重的要进行组织处理或追究责任。

2、要重点加强对国土资源行使权力的监督。几年来，按照中央关于推进行政审批制度改革的精神，我区对原有的国土资源管理行政审批事项进行了多次清理，对不符合法律规定的行政审批项目，一律予以取消；凡是通过市场机制能够解决的，一律交给中介组织或行业协会办理；属于事业单位的技术性审查，一律下放给事业单位；对可以合并的行政审批项目，一律合并；对可以下放给市（县）局的，下放给市（县）局。但相对来说，我们的权力还是较多，较集中。还要继续加大对权力运行的监督和制约。有土地使用权出让审批权、探矿权采矿权出让审批权、有行政处罚决定权的干部，要严格要求，加强经常性的监督检查。努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，做到决策更加科学，执行更加高效，制约更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。

3、要自觉接受社会各个方面的监督。接受人大法律监督和政协的民主监督，认真办理各级人大代表、政协委员的建议、提案；接受司法监督，对人民法院依法做出的生效的行政判决和裁定，应当自觉履行。发挥行政复议的层级监督和自我纠错功能，通过行政复议解决行政纠纷、化解社会矛盾。严格执行《国土资源信访规定》，属于本机关法定职权范围的国土资源信访事项，要依法、限期调查处理，不得推诿、敷衍、拖延；对重大、复杂、疑难的信访事项，要举行听证。对实名举报的经查实后要向当事人反馈处理结果。高度认真调查、核实并依法及时处理。做好初信、初访苗头性问题的排查分析。加强对重复信访、越级信访等情况的分析研究，及时准确地掌握本单位本系统党员干部在党风廉政方面的苗头性、倾向性问题，掌握不同时期的工作难点和群众反映的热点问题。

4、继续开展领导干部述职述廉工作。坚持在县局中开展向监管服务对象述职述廉工作。是一种预防腐败措施，让乡镇所所长、县（市）局局长因之冒汗不是目的，真正目的是强化监督，是对勤政廉政情况进行考核。

5、进一步推进国土资源管理政务公开。“让权力在阳光下运行”，说白了，就是让权力在人民群众的众目睽睽下运行，不能回避人民群众的目光，不能搞“天知、地知、你知、我知”，而是要天知、地知、大家都知。民间有两名俗话：“背处生疑，暗处生鬼”，“明生公，暗生私”，都是大白话，很好理解，它们说明的是一个道理：公开处理问题一般比较公正，办事偷偷摸摸、暗箱操作，就容易出问题，就容易滋生腐败。“让权力在阳光下运行”，是以公开保公正、以透明促清廉。

6、继续推进电子政务建设，促进政务信息网上公开。进一步推进和完善我区国土资源系统信息化建设，是做好新时期国土资源工作的必然选择。我们要继续努力，加大投入，加快乡镇国土资源所信息化建设步伐，争取今年底全区所有的乡镇所全面实现电子政务，进一步扩大电子监察的覆盖面。

作    者：陈态祥

单    位：德江县国土资源局